Нерухомість



Головна » Новини » ВСУ » Проблеми судово-правової реформи

ЄВРОПЕЙСЬКА КОМІСІЯ «ЗА ДЕМОКРАТІЮ ЧЕРЕЗ ПРАВО» (ВЕНЕЦІАНСЬКА КОМІСІЯ)
початок

4. Система судів

4.1. Організація судів загальної юрисдикції (Розділ II, Статті 17 – 46)

4.1.1. Рівень судів

15. У Розділі II і, зокрема, статтях 17 і 18 йдеться про суди загальної юрисдикції і в ньому також визначено інституційну конструкцію з детальними положеннями для чотирьох рівнів судів – місцевих судів, апеляційних судів, вищих спеціалізованих судів і Верховного суду. Висновки Венеціанської комісії, зроблені раніше,ставлять під питання необхідність чотирьох рівнів судів, але прийнято, що це не може бути змінено без внесення змін до Конституції. Існування такої кількості рівнів призводить до надмірної складності й затримки.

4.1.2. Створення і ліквідація судів

16. Є ряд змін у цих положеннях у порівнянні з попередньою версією законопроекту: в той час як створення та ліквідація судів загальної юрисдикції залишається функцією Президента України, ця функція в даний час здійснюється за поданням Міністра юстиції, а не голови Державної судової адміністрації, і така пропозиція, у свою чергу, повинна ґрунтуватися на пропозиції Голови Вищого спеціалізованого суду. Кількість суддів у суді більше не буде визначатися Президентом України на основі подання Голови Державної судової адміністрації, але в даний час вона має визначатися Міністром юстиції на пропозицію Державної судової адміністрації, що, в свою чергу, має ґрунтуватися на пропозиції голови відповідного вищого спеціалізованого суду (частина 4 статті 19). Та ж занепокоєність, висловлена у спільному висновку, підготовленому в березні 2010 року, залишається в силі, так як Президент ще може прийняти рішення щодо створення і ліквідації судів для забезпечення того, щоб певні судді працювали з конкретними справами. Було б бажано, щоб суди були створені за законами, прийнятими Верховною Радою, які вище за ієрархією норм, ніж укази Президента, і щоб Президент став "виконавцем" таких законів.

4.1.3. Призначення й звільнення («усунення») з адміністративних посад

17. Є значні зміни в процедурі призначення та звільнення з посади голів чотирьох рівнів судів (у тому числі голови Верховного суду). Призначення на ці адміністративні посади в даний час відбувається на п'ятирічний, а не трирічний термін.

18. Ще одна зміна стосується процедури призначення. Раніше законопроект забезпечував призначення Президентом України за поданням Вищої ради юстиції. Згідно з новим законом призначення на адміністративні посади у всіх судах, окрім Верховного суду, має бути здійснено Вищою радою юстиції за поданням відповідної ради суддів. Здається, це має зміцнити незалежність судової системи. Стосовно Верховного суду немає визначення строку, на який призначається Голова Верховного суду і його заступник. Це призначення залишається за Верховним судом, як і в попередній версії законопроекту, але термін перебування на посаді має бути визначений для прозорості.

19. Однак, якщо попередній версії законопроекту звільнення судді з адміністративної посади мало здійснюватися Президентом України на основі подання Вищої ради юстиції, що мало ґрунтуватися на рішенні Дисциплінарної комісії суддів про те, що суддя незаконно здійснював свої адміністративні повноваження, або, у випадку суддів Вищих спеціалізованих судів, на підставі рішення Вищої ради юстиції, нове положення дозволяє звільнення з адміністративної посади Вищою радою юстиції за поданням відповідної ради суддів (за винятком Верховного суду, який сам є судом, що може зробити це). Проте підстава для подання про звільнення не зазначена в законодавстві (див. статтю 20), і це здається кроком назад. Тим не менше, процедура призначення і звільнення є предметом нових статей 29 і 32 Закону «Про Вищу раду юстиції», які змінено Законом № 2181-VI (див. Висновок стосовно цього Закону). Той факт, що здійснення призначення та звільнення з посади голів судів та їх заступників (крім Голови Верховного суду і його заступника) надається окремому органу, може бути прийнятним, за умови якщо цей орган захищений від політичного впливу. Однак це не відноситься до Вищої ради юстиції, як це було пояснено у висновках до Закону № 2181-VI, і як буде повторюватися нижче.

20. Повноваження голів судів різних судів (у тому числі Голови Верховного суду) також було змінено у порівнянні з попередньою версією законопроекту. Їм більше не надаються повноваження щодо забезпечення організаційного управління діяльністю судів. Тим не менш, вони зберігають функцію визначення адміністративних повноважень їхніх заступників. Здається, передбачається, що повсякденні адміністрація і управління повинні бути в руках заступника за умови визначення його повноважень. Важко зрозуміти, який тут є намір, або чому внесена ця зміна. Крім того, замість функції контролю за ефективністю діяльності працівників суду і можливості самостійно вживати заходів щодо них, голова суду повинен звертатися до голови територіального управління Державної судової адміністрації. Тому видається, що контроль голови суду повинен опосередковано здійснюватися через Державну судову адміністрацію. Знову ж таки, на практиці не зрозуміло, який намір стоїть за цими змінами.

4.1.4. Верховний Суд України

21. Закон передбачає радикальне скорочення Верховного Суду (стаття 39), який втратить свою юрисдикцію у цивільних та кримінальних справах на користь нового спеціалізованого суду (стаття 31). Відповідно до Конституції Верховний Суд є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції» (частина друга статті 125) а «вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі суди» (частина третя статті 125). До прийняття нового Закону Верховний Суд України діяв як касаційний суд у цивільних і кримінальних справах, тоді як вищі спеціалізовані суди обмежувалися господарськими та адміністративними справами.

22. Сьогодні Закон ставить вищі спеціалізовані суди у систему судів загальної юрисдикції (частина друга статті 17). Окрім того, створюється новий Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ, який доповнює існуючі два вищі суди з розгляду господарських та адміністративних справ. По суті, більше немає «спеціалізованих» судів у сенсі частини третьої статті 125 Конституції, а лише суди «загальної» юрисдикції кожний зі своєю власною спеціалізацією.

23. Нинішні судді Верховного Суду мають можливість звернутися з проханням про переведення до вищих спеціалізованих судів (пункт 4 «Перехідних положень»). Ця радикальна зміна вимагає поглибленого розгляду. Відповідно до частини другої статті 38 Закону новий (малий) Верховний Суд матиме лише такі повноваження:

«1) перегляд справи з підстав неоднакового застосування судами (судом) касаційної інстанції однієї і тієї ж норми матеріального права у подібних правовідносинах у порядку, передбаченому процесуальним законом;

2) перегляд справи у разі встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом;

3) надання висновку про наявність чи відсутність у діяннях, у яких звинувачується Президент України, ознак державної зради або іншого злочину; внесення за зверненням Верховної Ради України письмового подання про неможливість виконання Президентом України своїх повноважень за станом здоров’я;

4) звернення до Конституційного Суду України щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України.»

24. Таким чином повноваження, які збережено за Верховним Судом, стосуються питань дуже виняткового характеру (частина друга статті 38). Незважаючи на те, що Верховний Суд і надалі залишається найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, його основне право здійснювати нагляд за тлумаченням та застосуванням закону судами нижчого рівня повністю розподілено між трьома вищими спеціалізованими судами. Останні діють не лише як касаційні суди, але й також надають методичну допомогу і роз’яснення рекомендаційного характеру судам нижчого рівня з питань застосування права при вирішенні справ, що підпадають під їх юрисдикцію (пункт 4 частини першої статті 32 та пункт 46 частини другої статті 36). На відміну від цього, єдина можливість Верховного Суду втрутитися у процес вирішення справ пов’язана з переглядом рішення вищого спеціалізованого суду у випадку виявлення розбіжності між застосуванням норми матеріального права в цьому рішенні та в інших рішеннях цього ж суду чи іншого вищого спеціалізованого суду (пункт 1 частини другої статті 38).

25. Попередня ситуація, коли всі справи міг переглянути Верховний Суд, була нераціональною і призвела до його втягнення у процес розгляду незначних справ. Органи влади пояснили, що метою радикального скорочення повноважень Верховного Суду було скорочення кількості інстанцій в адміністративному та господарському судочинстві з чотирьох до трьох та уникнення так званої «подвійної касації» вищими спеціалізованими судами і Верховним Судом, а також звільнення Верховного Суду від «простих» справ, які включали не лише питання права, а й також питання факту, з метою прискорення процесу розгляду цивільних та кримінальних справ. Проте для досягнення таких цілей було б раціональніше обмежити юрисдикцію Верховного Суду справами, у яких існує невизначеність закону або ж розглядаються надважливі питання.

26. Незважаючи на значне скорочення надходження справ до Верховного Суду, він має справу зі своїм існуючим навантаженням у вигляді 20 000 справ. На жаль, Закон позбавив Суд можливості розглядати ці справи у палатах, тому вони розглядатимуться у пленарному засіданні Суду – наразі у складі 79 суддів. Вочевидь, це не сприятиме розвантаженню. Перехідне положення могло би забезпечити розгляд цих «старих» справ палатами. Венеціанська Комісія рекомендує самостійно готувати «старі» справи у палатах, а остаточне вирішення ухвалювати у пленарному засіданні за вже затвердженими у палатах рішеннями. Принаймні у справах, які не викликають суперечностей.

27. Відповідно до Закону Верховний Суд у своєму новому (20 суддів) складі має включати суддів, які представляють три спеціалізовані гілки (10 суддів із цивільної і кримінальної палат, 5 із – господарської та адміністративної) (частина перша статті 39 Закону). Окрім проблеми надзвичайно великої кількості цивільних та кримінальних справ у пропорційному відношенні до 10 суддів з цієї юрисдикції, також видається проблемою досягнення цього складу поступовим або «еволюційним» шляхом, передбаченим для приведення кількості суддів до 20. Нинішні судді Верховного Суду можуть попросити перевести їх до нового Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних та кримінальних справ (або іншого суду). Ті судді, які не зроблять цього, залишаються у Верховному Суді до відставки. Вихід на пенсію та відставка скоротили загальну кількість суддів Верховного Суду із 94 до 79. Цей метод поступового зменшення Верховного Суду навряд чи приведе до бажаного результату: по 5 суддів від адміністративної і господарської юрисдикцій та 10 від цивільної і кримінальної. Може статися, що залишиться набагато менша кількість суддів адміністративної та господарської юрисдикцій, аніж 5, і у Верховному Суді не буде таких спеціалістів. Перехідні положення мають дозволити призначення суддів певної спеціалізації, навіть, до того, як загальна кількість суддів дійде 20, за умови, якщо кількість таких суддів буде нижчою за відповідну квоту.

28. Створення трьох різних юрисдикцій, очолюваних трьома касаційними судами, незалежними один від одного, може призвести до численних та часто складних колізій юрисдикції. Як мінімум, чого можна очікувати у такій ситуації: створення ефективної системи, наприклад, спеціального суду «колізій» для вирішення таких колізій. Проте, як видається, такої системи не існує. Для цієї мети міг би підійти Верховний Суд, але згідно нового Закону його не можна призвати у якості арбітра з процесуальних питань, оскільки його юрисдикція, як касаційного суду, обмежується питаннями застосування норм матеріального права.

29. Нові касаційні повноваження Верховного Суду заслуговують на свій окремий аналіз. Пункт 1 частини другої статті 38 Закону передбачає, що Верховний Суд переглядає справи з підстав неоднакового застосування судами касаційної інстанції однієї і тієї ж норми матеріального права у подібних правовідносинах у порядку, передбаченому процесуальним законом. Це положення надалі розвивається у нормах, які було внесено до процесуальних законів на підставі Розділу XII Закону. Ці положення є спірними. Як уже було зазначено вище, компетенція Верховного Суду стосується лише питань матеріального права. Не зовсім зрозуміло, навіщо відмовляти Верховному Суду у повноваженнях стосовно процесуального права, особливо, якщо найбільше питань щодо справедливого судочинства (стаття 6 Європейської конвенції з прав людини) стосуються саме процесуальних моментів. Розбіжності в судовій практиці вищих спеціалізованих судів можуть виникати і в зв'язку з нормами процесуального права, і тому було б корисно, якби існувала інстанція, здатна забезпечити однакове застосування і в цих питаннях.

30. Окрім того, можна спрогнозувати появу непростих питань в застосуванні нових положень: що складає «матеріальне право», а що «процесуальне»? Таких проблем можна уникнути, скасувавши обмеження повноважень Верховного Суду лише питаннями матеріального права.

31. Більше того, повноваження Верховного Суду обмежено справами, у яких заявлено конфлікт між різними рішеннями того ж самого вищого суду або рішеннями різних вищих спеціалізованих судів. Фактично, для того, щоб Верховний Суд отримав право на розгляд справи, має бути виявлено розбіжності у вже ухвалених рішеннях, а це означає, що Верховний Суд може лише реагувати, втручатися лише тоді, коли розбіжності себе уже проявили. Це далеко від ідеї верховного суду, який зазвичай дає прецедентне тлумачення закону і в такий спосіб готує підґрунтя для однакового застосування закону всіма судами – навіть до того, як розбіжності виникають.

32. У сторін немає прямого доступу до Верховного Суду. Це випливає із відповідних положень процесуального законодавства, які передбачають, що касаційну скаргу потрібно подавати через вищий спеціалізований суд – той самий, який уже виніс оскаржуване рішення, і, що цей самий вищий спеціалізований суд вирішуватиме приймати скаргу до розгляду чи ні. Лише визнану прийнятною скаргу направляють до Верховного Суду. Така система фактично означає, що вищий спеціалізований суд просять самому перевірити чи існує підстава вважати, що він неправильно застосував закон. Необхідно визнати правильність того, що відповідні закони передбачають, що судді, які постановили оскаржуване рішення, не можуть брати участі у розгляді питання про прийнятність скарги, захищаючи таким чином систему від критики про упередженість суду. Проте навіть після обговорення в Києві залишається незрозумілим, яке правове обґрунтування того, що Верховному Суду не надано повноваження самостійного вирішення питання про прийнятність скарги.

33. Умови визначення прийнятності скарги викладено у такий спосіб, що можна лише здогадуватися, як часто Верховний Суд буде спроможним ефективно здійснювати свої касаційні повноваження. Верховному Суду має бути дозволено самому вирішувати питання про прийнятність скарг щодо колізій у тлумаченні між вищими спеціалізованими судами. Обраний спосіб необґрунтовано обмежить функції Верховного Суду та перешкоджатиме йому виконувати свою конституційну функцію як найвищого органу судової влади. На практиці новий порядок поставить вищі спеціалізовані суди над ним, і вони самостійно зможуть вирішувати, які справи можуть бути передані Верховному Суду.

34. Як було зазначено вище, частина друга статті 38 Закону передбачає для Верховного Суду можливість переглядати справи у разі встановлення міжнародною судовою установою порушення Україною міжнародних зобов’язань. Це особливо важливо у контексті виконання рішень Європейського Суду з прав людини. Така можливість передбачалася у попередньому проекті Закону. Проте відповідно до нового Закону навіть скарга на підставі рішення міжнародного суду є предметом визнання її прийнятності відповідним вищим спеціалізованим судом. Запровадження порядку, за яким заява про перегляд має подаватися через вищий спеціалізований суд відповідної юрисдикції, є кроком назад. Це без потреби ускладнює процедуру. Систему має бути спрощено шляхом забезпечення прямого доступу до Верховного Суду.

35. Під час обговорень у Києві стало очевидним існування деякого напруження у відносинах між Верховним Судом і нинішньою виконавчою владою. Складно уникнути висновку про те, що умисна спроба скоротити повноваження Верховного Суду знаходиться далеко за межами бажання створити більш ефективну судову систему. Конфлікт між виконавчою і судовою владою може бути нормальним і навіть здоровим явищем за умови переважання атмосфери взаємної поваги. Її відсутність створює загрозу подальшому існуванню суспільства, основаного на верховенстві права.

продовження




Корисні посилання


«HRGH»® Всі права захищені